Davide con la testa di Golia. Caravaggio, 1609-1610
“Appena il Filisteo si mosse avvicinandosi incontro a Davide, questi corse prontamente al luogo del combattimento incontro al Filisteo. Davide cacciò la mano nella bisaccia, ne trasse una pietra, la lanciò con la fionda e colpì il Filisteo in fronte.”
Samuele 17, Antico Test. Bibbia
Il Piccolo che incontra il Grande, i timori, le speranze e i relativi schieramenti a fare il tifo e prendere le parti. Si narra che la terra tremava e che lo scontro decisivo avrebbe condizionato con il suo esito uno dei due schieramenti. Tante le responsabilità, ma a dar man forte dei guerrieri vi era una legittimazione popolare o divina… Così possiamo immaginare lo scenario biblico raccontato dal profeta Samuele nell’antico Testamento, quello del leggendario incontro – e scontro – tra il giovane Davide contro il grande e forte Golia. Oggi riprendiamo metaforicamente questo accostamento religioso per dare vita a una rubrica che spiegherà, come nel caso citato, un incontro – scontro che ha avuto il suo momento clou durante l’attuale emergenza Covid-19 e i suoi primi mesi di avvento in Italia. Anche questo scontro ha avuto luogo su un terreno insidioso e arduo, tra due guerrieri: da una parte il Governo Centrale e dall’altra le Regioni Italiane, rappresentanti rispettivamente non solo richieste e prerogative diverse, ma anche le parti di un conflitto storico ben radicato nel nostro territorio, ovvero la faglia tra Centro e Periferie. Entrambe le parti infatti non sono solo l’emblema di una questione storica italiana riguardante i rapporti inter-istituzionali, ma soprattutto il simbolo di un tentativo di risposta alla domanda: che cosa vuole essere l’Italia e quale forma vuole dare ai rapporti tra i Territori e il Centro. Il Covid-19, infatti, come un detonatore non ha fatto altro che rendere più evidente e impellente una revisione e una riflessione attenta sulle prerogative e le necessità sia di entrambi le parti in gioco che delle loro collettività. Nel suo nucleo, lo scontro simboleggia diverse questioni: accentramento o decentramento? Come si possono risolvere le diatribe e le controversie tra i rappresentanti, quale modello? Come realizzare al meglio la “leale collaborazione” costituzionale nella prassi?
Le domande che ci porremo saranno tante, le risposte forse saranno poche, ma a guidarci sarà non solo la nostra curiosità, ma soprattutto la nostra responsabilità, poiché sviscerare e analizzare tale questione è un dovere e un punto cardine dell’agenda politica post-emergenziale. Tuttavia, oltre ogni questione, urge fare una premessa per capire ed elaborare al meglio la nostra storia: prima di qualsiasi altra ricetta, serve una maggiore responsabilità e una maggiore collaborazione tra uomini e rappresentanti politici del nostro Paese. Serve che diventi pratica comune il tanto richiamato principio dell’articolo 5 della nostra Costituzione, ovvero la cosiddetta “leale collaborazione”! Affinché di leale si parli, bisogna dunque riprendere a riformare le persone, la loro cultura e la loro forma mentis politica: solo così, oltre il singolo titolo o posto di comando, e le diverse idee e schieramenti, vi saranno valori e principi condivisi e una maggiore consapevolezza che da solo nessuno si può salvare! Fatta questa logica premessa sulla diatriba Centro-Periferie – quasi a richiamare il teorema di Nash applicato al nostro modo di essere cittadini e alla nostra rappresentanza – in questa prima puntata capiremo chi sono gli avversari in campo e quale sia stato il contesto e l’oggetto della contesa.
Lo Stato e le Regioni, il caos normativo strategico durante i primi mesi della Pandemia
“La gestione della pandemia e dei suoi effetti può essere considerata come una cartina di tornasole che fa risaltare le criticità e i meccanismi di funzionamento dei rapporti centro-periferia nei sistemi di governo multi-livello, anche in una prospettiva di apprendimento”.[1]
Il governo nazionale, nei mesi della prima ondata epidemiologica (da gennaio a settembre 2020), ha varato 268 provvedimenti normativi, fra i quali si distinguono, per importanza, 16 Decreti-Legge (DL) e 17 Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (DPCM), a cui si accompagnano oltre 200 provvedimenti fra circolari, ordinanze, decreti e direttive ministeriali. A questi provvedimenti, si aggiungono gli atti delle Regioni, che vantando i propri poteri in materia di tutela della salute pubblica, ritenendo l’attività governativa un eccessivo accentramento, oltre che un abuso dei poteri, avevano iniziato a sviluppare una serie di accuse e scontri in sede mediatica, che hanno solo esasperato il tessuto sociale. Le Regioni, infatti, hanno emanato innumerevoli atti regolativi regionali, che nella maggior parte dei casi riproponevano le misure del governo, ne anticipavano delle nuove o accusavano di “troppa debolezza” o “troppa rigidità” le direttive nazionali. Nello specifico, la loro attività ha portato all’emanazione di oltre 850 ordinanze e 42 leggi regionali. Un risultato che ha creato un afflusso normativo senza precedenti, un caos normativo i cui unici esiti reali sono stati ulteriori scontri istituzionali e maggiore confusione per i cittadini.
La quantità di ordinanze emanate in così poco tempo è un dato che impressiona molto l’occhio dell’osservatore, che sarebbe oltretutto incuriosito dalla prassi insolita che in molti casi ha portato all’emanazione degli atti, ovvero la pubblicazione in tarda ora (anche nottetempo) e l’annuncio degli stessi sui social network. Tale produzione nasceva però esclusivamente dalla volontà di far risaltare il ruolo di governatore della Regione come tutore e garante della salute dei cittadini, per far prevalere non solo un’idea di accentramento o decentramento (in base agli “umori” variabili), ma più spesso l’ego delle singole figure politiche coinvolte, tendendo a rappresentarle come salvatori della patria o dominus incontrastati dei propri territori.
Tra i tanti atti che hanno visto la luce nel periodo più duro dell’emergenza sanitaria, si potrebbe discutere a lungo della particolare natura emergenziale dei poteri del Governo, così come dell’efficacia o legittimità dei suoi atti, o ancora dei poteri che avrebbero invece le Regioni in fattispecie e circostanze analoghe; tuttavia, ciò che ha accomunato l’incontro tra le due istanze dei contendenti è stato soltanto uno spropositato uso del soggettivismo di tali atti e del protagonismo degli artefici. Da una parte, il Governo ha puntato ad alzare il tiro dello scontro sin dai primi giorni attraverso vari proclami che ribadivano la ferrea volontà del “in casi così lo Stato comanda”. Dall’altra, le Regioni e i suoi presidenti, divenuti ormai celebri e popolari attraverso le loro iniziative e dirette online, mostravano il pugno duro mettendo in scena uno scontro mediatico senza precedenti e varando atti che contestavano la strategia del governo centrale. Nella resa dei conti, ciò che è mancato è stato il buon senso e una disciplina che tutelasse il coordinamento e la prassi del dialogo, anche in sedi ufficiali, come nella Conferenza Stato-Regioni (poco usata durante i primi mesi, essendosi riunita solo 4 o 5 volte), finendo così per generare uno scontro giuridico, protrattosi fino a coinvolgere anche i vari Tar regionali e il Consiglio di Stato per dirimere le singole controversie. Tuttavia, a voler trovare una parziale giustificazione, è importante sottolineare che in Italia (e lo vedremo meglio nelle puntate successive) la materia sanitaria e la storia dei rapporti tra Centro e Periferie rimangono controversi e irrisolti poiché la stessa disciplina della riforma costituzionale del Titolo V del 2001, simbolo inesorabile e manuale di istruzione dei rapporti tra territori, si è dimostrata carente e precaria. Infatti, non si dimentichi come questa non sia mai stata considerata un punto di arrivo, nemmeno dai suoi stessi fautori, bensì un punto di partenza che teneva conto di organismi istituzionali nuovi e più forti come le Regioni. Questa riflessione, da approfondire in seguito, ci serve ora per capire la base e lo scenario di precarietà in cui i due contendenti si sono mossi.
Tra i tanti esempi di casus belli da citare, spiccano sicuramente i seguenti casi: l’ordinanza n. 1 del 25 febbraio 2020 della regione Marche, tentativo regionale di anticipare le misure restrittive e le chiusure in un territorio valutato dal governo centrale come non a rischio; l’ordinanza n. 37 del 29 aprile della Regione Calabria, che al contrario anticipava le riaperture durante la Fase 2 rispetto a quanto previsto dalle direttive governative; l’ordinanza n. 33 del 22 agosto della Regione Sicilia, sul caso dei migranti a Lampedusa, che poneva in particolare la questione di come l’art.117 Cost. (il fulcro della riforma del 2001) creasse in fattispecie analoghe una situazione in cui era autorizzato a legiferare – in quanto materia di profilassi internazionale e politiche migratorie – sia lo Stato, sia la Regione in qualità di garante della salute dei propri cittadini. Dei vari esempi citati, tutti si sono risolti con attacchi mediatici da ambo le parti e con il governo centrale che solo dopo una serie di minacce verbali rispondeva impugnando direttamente l’ordinanza dinanzi ai Tar regionali, che a loro volta si esprimevano sospendendo e annullando gli effetti dell’ordinanza in questione. Un ulteriore caso di analisi, meritevole di attenzione per l’eccessività dei comportamenti di tutte le parti in gioco, è stata la misura adottata dal sindaco di Messina il 5 aprile con l’ordinanza n. 105 che prevedeva il blocco dei trasporti e dei collegamenti nello Stretto di Messina, e che ha portato il Governo a richiamare e ad adottare lo stesso modus operandi prima descritto, oltre che a suscitare le polemiche dello stesso Consiglio di Stato (che il 7 aprile si esprimeva con un parere negativo sull’iniziativa).
La morale della favola? Ognuno si è sentito dominus incontrastato del proprio territorio e l’emergenza sanitaria, più che essere stata vissuta nei suoi momenti tragici come occasione di dialogo e collaborazione, si è rivelata piuttosto lo scenario ideale per far prevalere una delle due posizioni e quindi dare vita a un duello in cui la prima vittima è – neanche a dirlo – il cittadino. I casi citati sono solo la copertina di uno scontro ben più radicato, che per essere sviscerato a fondo necessita di una panoramica più completa e approfondita sui motivi della loro origine. Troppe volte si è rimandato l’argomento e troppe volte si è posticipato un lavoro di riforma che chiarisse una volta per tutte la risposta all’interrogativo “Chi, con quali limiti e quali poteri può fare cosa?”.
Ad oggi, l’emergenza Covid-19 in Italia ha dimostrato di essere un banco di prova durissimo per la tenuta non solo del nostro sistema sanitario, ma anche di quello politico ed istituzionale, e su quest’ultimo non ha creato un problema nuovo, ha solo risaltato la necessità e l’urgenza di una riflessione chiara e di un intervento risolutivo riguardo la questione. Perciò, una prima e temporanea soluzione potrebbe essere proprio non rimandare e avviare subito l’ascolto, volgendo uno sguardo attento al problema che nei mesi tragici di inizio 2020 è mancato. Alla prossima puntata e ai posteri l’ardua sentenza.
Bruno Monorchio
[1] Cfr. per approfondimento sul tema, Mandato M. (2020), Il rapporto Stato-Regioni nella gestione del Covid-19, in “Nomos. Le attualità nel diritto”, n. 1, pp. 1-9.
